Abstract
L’unità di ricerca bolognese, avente come responsabile il professor Manes, prende in esame l’esorbitante livello pressorio che, negli ultimi anni, il diritto penale ha raggiunto nella sfera pubblica, public procurements and public contracts, environment, builiding and urban planning, external assignments and consultancy. Lo statuto penale della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano presenta anomalie gravi che hanno portato al progressivo diffondersi di comportamenti di burocrazia difensiva, finendo il pubblico ufficiale – potenzialmente esposto all’esercizio abnorme e sproporzionato dell’azione punitiva – per preferire comportamenti “ipercautelativi” che compromettono irrimediabilmente l’efficiente esercizio dell’azione amministrativa. Dal confronto con gli standard europei, infatti, emergono con evidenza profili di sistematica esposizione al rischio penale, con conseguente incidenza sulla possibilità stessa di autodeterminarsi (fair warning and individual autonomy) di chi opera nel settore pubblico. L’unità di ricerca, quindi, ha inteso, anzitutto, approfondire lo studio del problema in chiave comparatistica così da far emergere le peculiari patologie della realtà nazionale con riguardo tanto alle fonti legislative quanto al formante giurisprudenziale. In particolare, gli ultimi interventi legislativi in materia hanno contribuito ad acuire l’ipertrofia del sistema punitivo mutando in termini radicali i connotati di struttura della responsabilità del pubblico agente. Il susseguirsi di continue modifiche di segno estensivo (si pensi agli inasprimenti sanzionatori e all’allargamento delle maglie della tipicità penale attuati attraverso le riforme delle l. 190/2012 e 69/2015, culminati nella l. 3/2019, cd. Spazzacorrotti) – hanno consegnato un corpo di reati a tratti esangue, imperniato su fattispecie che valorizzano meri disvalori di azione non seguiti dalla causazione di danni, nei quali si aprono spazi alla repressione di momenti di pura disobbedienza o addirittura a forme mascherate di tipologie d’autore. Nelle ipotesi delittuose poste a tutela dell’amministrazione pubblica, si riscontra un tratto comune che riassume la degenerazione di cui soffre lo statuto penale sul versante della combinazione tra un’evanescente determinatezza ed una flebile offensività: si è innanzi a disposizioni incriminatrici “senza tipicità” o a “tassatività debole”, in cui la dimensione offensiva, spesso rarefatta, ha perso il contatto con il suo naturale polo di riferimento, storicamente rappresentato dalla categoria del bene giuridico. Solo si pensi alla perdita di ogni coefficiente di tassatività subito dalle fattispecie corruttive, divenendo arduo finanche identificare il discrimen tra regalie d’uso e utilità indebite. Sul punto, il progetto si è mosso nella direzione di suggerire un ripensamento sistematico in chiave deflattiva e tassativizzante delle fattispecie poste a presidio della pubblica amministrazione, valorizzando l’analisi comparata per trarre utili rimedi che possano affinare le scelte nazionali di criminalizzazione. Del resto, a fronte di testi legislativi oltremodo laschi e indeterminati, la giurisprudenza non ha potuto che assumere un ruolo di vera e propria supplenza, interpretando in chiave estensiva i precetti punitivi così da costruire fattispecie “ubiquitarie” tese a massimizzare l’esposizione del pubblico agente al rischio penale. Così, la Corte di cassazione ha per lungo tempo ampliato i confini applicativi della fattispecie di turbativa d’asta, sconfinando in letture ermeneutiche di segno analogico cui solo recentemente è stato posto rimedio (a partire da Cass., sez. VI, 5536/2022 e proseguendo con Cass., sez. VI, 38127/2023; Cass., sez. VI, 32319/2023; Cass., sez. VI, 26225/2023). Di talché, sembra utile condurre lo studio con particolare riferimento agli indirizzi interpretativi seguiti dai giudici di ultima istanza, prendendo in esame alcuni dei settori maggiormente esposti al fenomeno della burocrazia difensiva (public procurements and public contracts, environment, builiding and urban planning, external assignments and consultancy). In questa prospettiva, infatti, il progetto ha ricostruito gli statuti interpretativi che disciplinano siffatti casi tipologici al fine di sviluppare i lineamenti di un’ermeneutica prescrittiva capace di guidare l’intervento conformativo dell’interprete. Ad alimentare il fenomeno della burocrazia difensiva, peraltro, ha contribuito in maniera decisiva l’interventismo di alcune Procure della Repubblica: il timore di esporsi alle conseguenze negative, anche di tipo reputazionale, che derivano dall’apertura di indagini penali – talvolta strumentalizzate per enfatizzare iniziative di contrasto ai fenomeni corruttivi – rischia di determinare una sostanziale paralisi dell’azione amministrativa, nelle forme del chilling effect, a detrimento del raggiungimento degli scopi costituzionali che (dovrebbero) orientare il pubblico agente. Gli organi inquirenti, invero, hanno utilizzato fattispecie dalla tipicità umbratile (su tutti, l’abuso d’ufficio, oggi abrogato, ma non è mancato il ricorso a contestazioni per corruzione funzionale o per altri “reati spia” come le ipotesi di turbativa d’asta) come “mandato esplorativo” in bianco, alimentando vicende processuali sospinte da una vasta eco mediatica ma esitate, spesso, in provvedimenti assolutori. In questa direzione, la ricerca vuole scongiurare che il fenomeno di overprosecution si traduca in patologici spostamenti della funzione di governo politico criminale sulle procure, articolando al contempo specifiche proposte di riforma che attenuino la percezione del rischio penale da parte del pubblico agente. In conclusione, la ricerca si occupa altresì della divulgazione di tali cruciali problematiche, che intrecciano i punti di snodo dello sviluppo sociale ed economico, e dei risultati raggiunti al fine di superarli, sia attraverso l’organizzazione di convegni nazionali, sia attraverso la pubblicazione di volumi scientifici, per aumentare il livello di consapevolezza e di democraticità del dibattito sul tema non solo presso la comunità scientifica ma in particolare presso la società civile.
Risultati raggiunti
Il progetto ha condotto a una riflessione complessiva sulle trasformazioni del sistema delle responsabilità dei funzionari e dei dipendenti pubblici, con particolare attenzione al fenomeno della burocrazia difensiva e al difficile equilibrio tra legalità, efficienza amministrativa e responsabilizzazione del pubblico funzionario. I principali risultati della ricerca sono confluiti nel volume open access “Responsabilità pubbliche in trasformazione. L’assetto delle responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici alla prova della burocrazia difensiva” (a cura di S. BATTINI, G. BOTTINO, V. MANES, B. TONOLETTI), edito da Bologna University Press nel 2026, che raccoglie i contributi delle diverse unità di ricerca e restituisce una ricostruzione interdisciplinare del tema, articolata sul versante penale, civile, amministrativo-contabile, disciplinare, dirigenziale, nonché arricchita da significativi approfondimenti comparatistici. In tale quadro, l’Unità di ricerca dell’Università di Bologna, coordinata dal Prof. Vittorio Manes, ha approfondito il profilo della responsabilità penale, muovendo dall’esigenza di verificare se e in che misura l’intervento punitivo possa incidere sulle scelte dell’amministrazione, condizionando l’esercizio della discrezionalità e alimentando forme di inerzia, cautela eccessiva o “paura della firma”. La ricerca ha messo in evidenza, con particolare riferimenti ai settori più esposti, come la tutela penale della pubblica amministrazione sia attraversata da una tensione strutturale tra, da un lato, le esigenze di contrasto ai fenomeni di malcostume amministrativo, spesso lesivi di fondamentali beni giuridici dei singoli e della collettività, e, dall’altro, la necessità di rispettare i principi fondamentali della materia penale, in particolare quelli di legalità, tipicità, offensività, proporzionalità ed extrema ratio. I contributi dell’Unità bolognese hanno consentito, in particolare, di analizzare alcuni snodi centrali dello statuto penale della pubblica amministrazione. È stato approfondito il rapporto tra fattispecie corruttive e funzione amministrativa, evidenziando i rischi derivanti da incriminazioni a maglie larghe e da interpretazioni capaci di estendere il controllo penale su forme fisiologiche di esercizio della discrezionalità amministrativa. È stata inoltre esaminata l’abrogazione del reato di abuso d’ufficio, valutandone l’incidenza sul contenimento della burocrazia difensiva, i profili di compatibilità costituzionale, nonché i possibili effetti indesiderati, tra cui il rischio di spostamento del controllo penale verso altre fattispecie. Ulteriore attenzione è stata dedicata ai reati di turbativa, considerati come terreno emblematico delle incertezze applicative e delle forme di responsabilità anticipata che possono incidere sul settore dei contratti pubblici. Nel complesso, i risultati raggiunti dall’Unità bolognese offrono una lettura critica del ruolo delle responsabilità penali nella disciplina dell’azione amministrativa. La ricerca ha evidenziato che il contenimento della burocrazia difensiva non può essere perseguito soltanto attraverso interventi abrogativi o riduttivi della responsabilità penale, ma richiede una più ampia razionalizzazione del sistema dei controlli e delle responsabilità, capace di distinguere l’illecito penale dalle irregolarità amministrative, dagli errori valutativi e dalle scelte discrezionali fisiologicamente connesse all’amministrazione di risultato. In questa prospettiva, il progetto ha contribuito a individuare criteri utili per un riequilibrio del sistema, orientato a preservare la necessaria tutela della legalità pubblica sul piano normativo senza trasformare la minaccia penale in un fattore di paralisi dell’azione amministratiDettagli del progetto
Responsabile scientifico: Vittorio Manes
Strutture Unibo coinvolte:
Dipartimento di Scienze Giuridiche
Coordinatore:
Università degli Studi della Tuscia(Italy)
Contributo totale Unibo: Euro (EUR) 61.083,00
Durata del progetto in mesi: 24
Data di inizio
28/09/2023
Data di fine:
28/02/2026
