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Daniela Cavallini

Professoressa associata

Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali

Settore scientifico disciplinare: IUS/15 DIRITTO PROCESSUALE CIVILE

Temi di ricerca

1. L'organizzazione della giustizia: nuove sfide e prospettive a livello internazionale.

I rapporti che periodicamente vengono pubblicati a livello internazionale continuano ad evidenziare una situazione preoccupante per la giustizia italiana nel panorama europeo. Ma un problema di inefficienza di uno Stato membro si traduce oggi in un problema di tutta l'Europa, visto che sempre più i giudici nazionali agiscono in qualità di “giudici dell'Unione”. In questo quadro, il futuro della giustizia sembra aprirsi a nuove prospettive, come quella di una più incisiva armonizzazione degli assetti e dell'organizzazione dei sistemi giudiziari. L'obbiettivo che ci si propone è quello di seguire da vicino il dibattito sulle prospettive di una possibile “armonizzazione dei sistemi giudiziari” (detto in modo molto semplicistico). Ciò significa monitorare e analizzare tutti gli interventi (di vario tipo: normativi, soft law, rapporti, studi, conferenze) promossi in ambito UE e del Consiglio d'Europa che, in varia misura, siano volti a promuovere l'armonizzazione della giustizia, sotto diversi profili (della governance della giustizia, cioè degli organi di governo della magistratura; delle politiche per il miglioramento della qualità della giustizia; della fiducia nei sistemi giudiziari; delle garanzie di indipendenza di giudici; dell'assetto del pubblico ministero, ora molto diverso tra i Paesi dell'UE; della formazione dei magistrati).

 

2. Le valutazioni di professionalità dei magistrati in Italia, nel più ampio quadro della valutazione delle performance della pubblica amministrazione e delle esigenze di specializzazione.

Il sistema giudiziario italiano è stato per lungo tempo lontano dal tema della valutazione delle proprie attività, in ragione della tutela dell'autonomia e dell'autogoverno della magistratura. Solo di recente sia il legislatore sia gli organi di governo della magistratura (Csm e dirigenti degli uffici giudiziari) hanno avviato attività di valutazione, monitoraggio, modernizzazione, informatizzazione dei dati, diffusione di best practices, relativamente al funzionamento degli uffici giudiziari. In questo contesto ci si propone di sviluppare due filoni di ricerca, entrambi attinenti alla valutazione dei magistrati sulla base di criteri specifici: la valutazione dei dirigenti degli uffici giudiziari e la valutazione dei magistrati da assegnare alle funzioni di legittimità. Per quanto riguarda la prima analisi, la legge prevede che i dirigenti dopo i primi quattro anni di esercizio delle funzioni direttive siano sottoposti ad un giudizio di conferma/non conferma nell'incarico direttivo da parte del Csm. La seconda analisi invece riguarda l'attribuzione ai magistrati delle funzioni di legittimità, per la quale è richiesta la valutazione “della capacità scientifica e di analisi delle norme”. In concreto, quindi, ci si propone di: a) analizzare i verbali più recenti del Csm, successivi al 2006; b) individuare il numero di valutazioni compiute e i criteri applicati dal Csm; c) analizzare le motivazioni dei giudizi positivi e negativi; d) individuare gli orientamenti e le prassi che emergono.

 

3. Le trasformazioni del ruolo della Corte di cassazione in Italia e in Europa.

Non meno che in passato, la definizione della Corte di cassazione italiana come “vertice ambiguo” coglie ancora oggi nel segno e rispecchia il concreto atteggiarsi dell'organo supremo nel nostro sistema giudiziario. Questa situazione, come è noto, è il risultato sia di scelte legislative poco chiare, sia dell'atteggiamento della Corte stessa. Con le riforme dell'ultimo decennio il legislatore ha senza dubbio cercato di valorizzare il ruolo del precedente e quindi della funzione di nomofilachia: la stessa introduzione della c.d. sezione filtro, e le altre innovazioni ad essa collegate, hanno cercato di porre un freno al dilagare dei ricorsi in Cassazione e dei contrasti interpretativi. La ricerca che si intende perseguire si propone di verificare proprio il concreto funzionamento della sezione filtro rispetto al suo obbiettivo primario (recupero della nomofilachia) e di valutare i risultati della sua attività, ad ormai cinque anni dalla sua formale istituzione. Ciò implica un'attività di ricerca diretta a: a) esaminare le pronunce più recenti che la stessa Corte ha dato sull'interpretazione dell'art. 360-bis c.p.c. e sul nuovo procedimento in camera di consiglio; b) esaminare le “soluzioni organizzative” che la Corte di cassazione ha messo in atto per gestire le nuove incombenze, tramite verifiche sul campo e interviste a soggetti qualificati (magistrati della Corte di cassazione); c) analizzare alcuni aspetti rilevanti come ad es. il numero e la qualificazione dei giudici addetti alla sezione, il rapporto tra la sezione filtro e l'ufficio del massimario e del ruolo (sia in via preventiva sia dopo la decisione della sezione filtro); d) verificare come viene di fatto realizzato il coordinamento tra la sezione filtro e le sezioni semplici; e) analizzare i compiti e il ruolo dei nuovi “magistrati assistenti di studio” di cui al d.l. n. 69 del 2013. L'analisi verrà integrata con riferimenti comparati e al sistema generale delle impugnazioni.

 



1. L'organizzazione della giustizia: nuove sfide e prospettive a livello internazionale.

I rapporti che periodicamente vengono pubblicati da Eurobarometro (v. da ultimo “La giustizia nell'Unione europea”, 2013), l'OCSE (“Giustizia civile: come promuoverne l'efficienza, 2013), la Corte europea dei diritti dell'uomo (The ECtHR in facts and figures, 2013), la Commissione per l'efficienza della giustizia del Consiglio d'Europa continuano ad evidenziare una situazione preoccupante per la giustizia italiana nel panorama europeo. Ma un problema di inefficienza di uno Stato membro si traduce oggi in un problema di tutta l'Europa, del mercato unico, visto che sempre più i giudici nazionali agiscono in qualità di “giudici dell'Unione”, cioè sono chiamati ad applicare regole sovranazionali e a risolvere controversie transfrontaliere.

In questo quadro, il futuro della giustizia sembra aprirsi a nuove prospettive: da tempo l'Unione europea promuove politiche di intervento attivo nell'ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, favorendo la compatibilità di norme e procedure. Ora però nell'agenda politica entrano anche nuove questioni che concernono più propriamente l'armonizzazione degli assetti e dell'organizzazione dei sistemi giudiziari (v. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1117_it.htm). A tutt'oggi, l'assetto ordinamentale dei sistemi giudiziari non è tra le competenze dell'Unione europea e rimane attribuito alle legislazioni nazionali, ma non è detto che la prospettiva resti invariata. Alcuni topics su cui i Paesi dell'Unione sono già stati chiamati a riflettere esprimono proprio questo nuovo sentore. In tema di governance dei sistemi giudiziari, ad es., viene rilevato dall'Eurobarometro che “solo il 22% degli intervistati concorda pienamente sul fatto che il funzionamento di un sistema giudiziario nazionale sia di competenza esclusiva degli Stati membri”. Con riguardo al funzionamento della giustizia si sottolinea altresì che: “due terzi degli intervistati sono dell'avviso che il funzionamento dei sistemi nazionali della giustizia sia una questione d'interesse comune europeo in ragione dell'esistenza di casi transfrontalieri, per garantire che il diritto dell'Unione possa essere applicato in modo efficace in tutta l'Unione o per risolvere problemi gravi nel funzionamento di un sistema giudiziario nazionale”.

Alla luce di quanto detto, l'obbiettivo che ci si propone è quello di seguire da vicino il dibattito sulle prospettive di una possibile “armonizzazione dei sistemi giudiziari” (detto qui in modo semplicistico). Ciò significa monitorare e analizzare tutti gli interventi (di vario tipo: normativi, soft law, rapporti, studi, conferenze) promossi in ambito UE e del Consiglio d'Europa che, in varia misura, siano volti a promuovere l'armonizzazione dei sistemi giudiziari, sotto vari profili (della governance della giustizia, cioè degli organi di governo della magistratura; delle politiche per il miglioramento della qualità della giustizia; della fiducia nei sistemi giudiziari; delle garanzie di indipendenza di giudici; dell'assetto del pubblico ministero, ora molto diverso tra i Paesi dell'UE; della formazione dei magistrati). Sono ambiti molto vasti, in cui già sono state implementate diverse azioni e misure UE, ma che potrebbero in futuro avere nuovi e più ampi sviluppi.  

 

 

2. Le valutazioni di professionalità dei magistrati in Italia, nel più ampio quadro della valutazione delle performance della pubblica amministrazione e delle esigenze di specializzazione.

Come rilevano alcuni ricercatori e studiosi italiani in scienza dell'organizzazione (prof. Zan, prof. Di Federico, dott. Verzelloni, dott. Xilo, dott. Fabri, dott. Contini), il settore della giustizia è rimasto tradizionalmente impermeabile alle dinamiche più generali vissute dal comparto pubblico italiano, come ad es. quelle in materia di qualità del lavoro pubblico e di performance. Il sistema giudiziario italiano è stato per lungo tempo lontano dal tema della valutazione delle proprie attività, in ragione della tutela dell'autonomia e dell'autogoverno della magistratura. Ciò ha comportato un sostanziale disinteresse sia per la formazione dei magistrati su metodologie e dimensioni di valutazione, sia per la qualità dei dati di supporto al monitoraggio delle attività. Solo di recente, e su sollecitazione di iniziative promosse in ambito europeo a partire dagli anni 2000, sia il legislatore sia gli organi di governo della magistratura (Csm e dirigenti degli uffici giudiziari) hanno avviato attività di valutazione, monitoraggio, modernizzazione, informatizzazione dei dati, diffusione di best practices, relativamente al funzionamento degli uffici giudiziari. La riforma dell'ordinamento giudiziario del 2006, per es., (v. in particolare i d.lgs. 25, 26, 160 del 2006 e successive modifiche) ha previsto un sistema generalizzato di valutazioni quadriennali della professionalità dei magistrati, la valutazione dei dirigenti magistrati nell'esercizio delle loro funzioni direttive e la previsione di criteri di valutazione aggiuntivi per l'attribuzione di alcune specifiche funzioni.

In questo contesto si prevede di sviluppare due filoni di ricerca, entrambi attinenti alla valutazione dei magistrati sulla base di criteri specifici: la valutazione dei dirigenti degli uffici giudiziari e la valutazione dei magistrati da assegnare alle funzioni di legittimità. Per quanto riguarda la prima analisi, la legge prevede che i dirigenti dopo i primi quattro anni di esercizio delle funzioni direttive siano sottoposti ad un giudizio di conferma/non conferma nell'incarico direttivo da parte del Csm. La seconda analisi invece riguarda l'attribuzione ai magistrati delle funzioni di legittimità, per la quale è richiesta la valutazione “della capacità scientifica e di analisi delle norme” ad opera di una commissione mista, formata da magistrati, professori e avvocati. Dato che non vi sono informazioni concrete sul modo in cui, rispettivamente, il Csm e la commissione mista assolvano le loro funzioni, si cercherà di colmare queste lacune.

Quindi, ci si propone, in particolar modo di: a) analizzare i verbali più recenti del Csm, successivi al 2006; b) individuare il numero di valutazioni compiute e i criteri applicati dal Csm; c) analizzare le motivazioni dei giudizi positivi e negativi; d) individuare gli orientamenti e le prassi che emergono. I risultati della ricerca saranno criticamente valutati anche alla luce della letteratura specializzata esistente in materia.

 

3. Le trasformazioni del ruolo della Corte di cassazione in Italia e in Europa.

Non meno che in passato, la definizione della Corte di cassazione italiana come “vertice ambiguo” (v. per tutti gli studi del prof. M. Taruffo) coglie ancora oggi nel segno e rispecchia il concreto atteggiarsi dell'organo supremo nel nostro sistema giudiziario. Questa situazione, come è noto, è il risultato sia di scelte legislative poco chiare, sia dell'atteggiamento della Corte stessa. Da un lato, infatti, la Cassazione continua ad essere la corte del controllo di legittimità che era nel modello originario, dall'altro ha assunto chiari caratteri di una corte di terza istanza, che decide nel merito e non di rado riesamina anche il giudizio di fatto; sull'uniformità della giurisprudenza prevale la varietà e l'incoerenza delle decisioni modellate sulla peculiarità dei singoli casi concreti.

Con le riforme dell'ultimo decennio il legislatore ha senza dubbio cercato di valorizzare il ruolo del precedente e quindi della funzione di nomofilachia. Da ultimo, l'introduzione della c.d. sezione filtro, e le altre innovazioni ad essa collegate, hanno cercato di porre un freno al dilagare dei ricorsi in Cassazione e dei contrasti interpretativi. A ben vedere, però, le recenti riforme tentano di perseguire due finalità in un certo senso configgenti: da un lato incrementano le occasioni in cui la Corte deve pronunciarsi (perché, si dice, in questo modo la Corte può dare i principi-guida, cioè esercitare la sua funzione nomofilattica, v. ad es. il principio di diritto nell'interesse della legge in merito a provvedimenti non ricorribili in Cassazione, ad es. cautelari); dall'altro cercano di ridurre il lavoro della Corte, perché l'organo non può reggere i carichi di lavoro attuali, che richiedono tempi lunghissimi e vanno a scapito della qualità delle decisioni e della stessa nomofilachia. Certo, verrebbe da dire, le misure adatte a perseguire il primo obbiettivo non sembrano funzionali al secondo (e viceversa), quindi si rischia di non riuscire affatto a migliorare la situazione esistente o, addirittura, si rischia di peggiorarla.

La ricerca che si intende perseguire si propone di verificare il concreto funzionamento della sezione filtro rispetto al suo obbiettivo primario (recupero della nomofilachia) e di valutare i risultati della sua attività, ad ormai cinque anni dalla sua formale istituzione. Ciò implica un'attività di ricerca diretta a: a) esaminare le pronunce più recenti che la stessa Corte ha dato sull'interpretazione dell'art. 360-bis c.p.c. e sul nuovo procedimento in camera di consiglio; b) esaminare le “soluzioni organizzative” che la Corte di cassazione ha messo in atto per gestire le nuove incombenze, tramite verifiche sul campo e interviste a soggetti qualificati (magistrati della Corte di cassazione); c) analizzare alcuni aspetti rilevanti come ad es. il numero e la qualificazione dei giudici addetti alla sezione, il rapporto tra la sezione filtro e l'ufficio del massimario e del ruolo (sia in via preventiva sia dopo la decisione della sezione filtro); d) verificare come viene di fatto realizzato il coordinamento tra la sezione filtro e le sezioni semplici; e) analizzare i compiti e il ruolo dei nuovi “magistrati assistenti di studio” di cui al d.l. n. 69 del 2013. L'analisi verrà integrata con riferimenti comparati, al fine di valutare sia le trasformazioni in atto in altri Paesi, sia le soluzioni adottate a problemi analoghi, nonché con riferimenti al sistema generale delle impugnazioni (ivi incluso il nuovo meccanismo del “filtro” in appello, di cui all'art. 348-bis ss. c.p.c.).

 

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