Lettera di Cossiga a Andreotti (10 aprile 1991)
Onorevole Presidente,
nel momento in cui Ella, nell’esercizio dell’incarico da me affidatole per la soluzione della crisi, si appresta a prescegliere i membri del suo nuovo Governo e, una volta nominata Presidente del Consiglio dei ministri, a propormene la nomina, stimo doveroso ed opportuno richiamare alcuni principi che debbono disciplinare il procedimento di formazione del Governo ed in esso il concorso delle nostre rispettive competenze.
L’art. 92 della Costituzione - nel conferire al Presidente della Repubblica il potere di nomina del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, dei Ministri - evidenzia lo specifico ruolo che trova già nell’art. 88 la sua più penetrante manifestazione con l’attribuzione della potestà di scioglimento di una o di entrambe le Camere. Il potere di nomina dei Ministri, pertanto, essendo espressione di un momento essenziale di gestione del sistema costituzionale, non può considerarsi puramente nominale ed esaurirsi nella mera ricezione delle proposte del Presidente del Consiglio dei ministri.
D’altronde, anche questo potere del Presidente della Repubblica deve certamente essere inquadrato nel regime parlamentare stabilito dalla nostra Costituzione e deve trovare il suo limite nei principi che collocano nell’instaurazione del rapporto fiduciario fra Parlamento e Governo la fase conclusiva della formazione di un nuovo Gabinetto. Il fatto che il presidente della repubblica sia nell’esercizio delle sue funzioni coperto dalla guarentigia delle irresponsabilità, non significa però che egli non abbia, nel procedimento di formazione del governo, specifici doveri e correlative facoltà, anche perché la sua deve intendersi come irresponsabilità politica specifica, irresponsabilità penale e irresponsabilità amministrativa. Sussiste invece una ‘responsabilità costituzionale’, cioè una responsabilità verso il popolo e la Repubblica, non sanzionabile con misure specifiche, ma che rappresenta una responsabilità politica e morale-istituzionale, “diffusa”, che è coessenziale ad ogni ordinamento costituzionale -rappresentativo, che parte della dottrina costituzionalistica ha ormai introdotto e che è oggi riscontrabile nella prassi politica.
Al presidente della repubblica compete quindi il potere-dovere di ottenere previamente informazioni dal presidente incaricato su quelle che saranno le proposte di nomina dei ministri. In tal modo il capo dello stato è messo in condizione di esprimere avvisi, consigli e avvertimenti prima di procedere alla formale nomina del presidente del consiglio, e ciò sia sotto il profilo globale della conformità e congruità della complessiva formazione del governo con la maggioranza individuata, con il programma adottato e in i mandato ricevuto, sia sotto il profilo della ‘consonanza istituzionale’ della compagine con il capo dello stato, sia sotto il profilo della personalità dei singoli prescelti. Naturalmente, a motivo dei limiti sovra indicati, coessenziali al regime parlamentare, il capo dello stato dovrà, in conclusione, accogliere le proposte finali del presidente del Consiglio dei ministri formalmente nominato, salvo “casi limite” in cui egli debba opporre un rifiuto assoluto, a tutela di valori fondamentali di carattere costituzionale e sempre con il “rischio” di una crisi derivante da dimissioni del presidente del consiglio dei ministri e conseguente “chiamata in causa’ del parlamento e, al limite, del corpo elettorale.
Da ciò deriva che al presidente del Consiglio dei ministri spetta non solo il potere “formale” di proporre al presidente della repubblica i ministri che comporranno il Governo che egli andrà a presiedere, ma anche il potere -dovere, già nella fase dell’incarico, di prescegliere realmente detti ministri.
Atteso il carattere parlamentare del nostro regime di governo, questo potere potrà naturalmente essere effettivamente esercitato solo nell’ambito di correnti e realistici rapporti con i partiti e gruppi che vanno a formare il governo e a costruire la maggioranza parlamentare, e ciò sul presupposto della necessità della formazione di una maggioranza parlamentare che assicuri l’instaurarsi e il permanere del rapporto di fiducia di cui all’articolo 94 della Costituzione e, quindi, nell’assunta considerazione della possibile, anzi tendenziale esigenza di costruire una “ coalizione” di più partiti, con le conseguenze che ne derivano nel quadro di una loro rappresentanza nella struttura del Gabinetto.
Ma queste corrette esigenze politiche e istituzionali non possono vanificare il potere-dovere del Presidente del Consiglio dei Ministri di prescegliere i Ministri in via definitiva secondo il proprio apprezzamento e di proporne quindi la nomina al Capo dello Stato, in considerazione anche del fatto che egli, a norma dell’articolo 95, comma primo, della Costituzione, ha il potere di dirigere la politica generale del Governo e di mantenerne l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri ed è di tutto questo responsabile: ciò implica che correlativa, preliminare responsabilità abbia anche nell’assicurare le condizioni nella struttura del Gabinetto atte a garantire quest’unità di indirizzo al Governo che si va a costruire.
Sia pure con la “prudenza istituzionale e politica” che richiede siffatta materia in generale e, specificamente, in relazione alla presente situazione politica e che d’altronde Le è propria, anche a motivo della Sua grande esperienza, La invito ad esercitare le Sue facoltà di scelta, tenendo anche presente l’esigenza di un’adeguata rappresentanza femminile nel Governo, ad esercitare altresì i Suoi poteri di proposta per potersi poi avvalere dei Suoi poteri di dirigere la politica generale del Governo e rispondere al Parlamento.
Con i più cordiali saluti.
Francesco Cossiga.
