Abstract
Nel contesto del progetto di ricerca nazionale SCALPO (State CApture and Legal POlitical corruption), l’unità di ricerca dell’Università di Bologna (UNIBO) ha contribuito all’indagine empirica e teorica sulle forme istituzionali di corruzione e cattura dello Stato in Italia, con un focus specifico sulle manifestazioni a livello di throughput ed output, ossia sulle modalità attraverso cui l’allocazione delle risorse pubbliche viene indirizzata a favore di interessi particolari, e sulle conseguenze di questi comportamenti. L’unità UNIBO è stata principalmente responsabile delle attività del Work Package 4 (WP4): Criminal Capture and Institutions, finalizzate a esplorare le interazioni tra strumenti regolatori e modalità formali od informali di distorsione del processo decisionale. In coerenza con questi obiettivi, la nostra attività si è concentrata settore degli appalti pubblici, con particolare riferimento al sistema sanitario, ambito noto per la sua esposizione a fenomeni di corruzione sia legale che illegale. L’analisi si è concentrata su una specifica modalità di cattura delle risorse pubbliche, attuata attraverso pratiche volte ad eludere le norme del codice degli appalti (D. Lgs. 50/2016 e D. Lgs. 36/2023), e su come tali condotte vengano contrastate dall’attività di controllo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Con riguardo a quest’ultima, ci si è concentrati in particolare sui processi di audit, che si concludono con l’adozione di delibere che possono censurare eventuali comportamenti amministrativi irregolari. Tali interventi rappresentano una manifestazione concreta del tentativo statale di garantire il rispetto delle norme attraverso meccanismi istituzionali, e allo stesso tempo forniscono un punto di osservazione empirico per valutarne l’efficacia e i limiti. Nel dettaglio, lo studio ha preso in esame l’attività delle Aziende Sanitarie Locali (ASL) nel periodo 2016-2023, utilizzando due principali fonti: (1) una raccolta sistematica delle delibere ANAC pubblicate sul sito istituzionale e (2) i dati della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, che hanno permesso di ricostruire i comportamenti d’acquisto delle ASL italiane. A partire da queste fonti, abbiamo costruito indicatori quantitativi rappresentativi di pratiche d’appalto problematiche frequentemente segnalate da ANAC, come la prosecuzione dei contratti tramite proroga, ed il fenomeno dell’artificioso frazionamento dei contratti, risultante nella concentrazione anomala di contratti sotto le soglie di legge che impongono vincoli procedurali più stringenti. Tali indicatori sono stati utilizzati con un duplice obiettivo: in primo luogo, valutare i determinanti delle scelte ispettive di ANAC, ossia in che misura l’attività di audit dell’Autorità sia guidata da segnali oggettivi di rischio; in secondo luogo, esaminare se tali audit abbiano avuto effetti correttivi sui comportamenti organizzativi delle amministrazioni coinvolte. I risultati non mostrano una sistematica correlazione tra gli indicatori di rischio e le decisioni di audit di ANAC, suggerendo una limitata aderenza a criteri quantitativi nell’orientamento dell’attività di controllo. Inoltre, non si riscontrano miglioramenti apprezzabili nei comportamenti delle ASL successivamente all’adozione delle delibere ANAC, il che solleva interrogativi sull’effettiva capacità deterrente e correttiva di questi strumenti. Questi risultati si inseriscono pienamente nell’ambito degli obiettivi più ampi del progetto SCALPO, che mira a ripensare in termini critici gli strumenti concettuali e operativi utilizzati per studiare la corruzione. Mentre la corruzione viene spesso indagata nelle sue forme illegali, SCALPO sottolinea la necessità di analizzare anche pratiche formalmente legali ma sostanzialmente distorsive, come la cattura normativa, i conflitti di interesse e la manipolazione regolatoria. Il nostro lavoro contribuisce a questo obiettivo mostrando come interventi regolatori anche molto dettagliati, come appunto il codice degli appalti, possano sollevare ambiguità e nascondere comportamenti potenzialmente rischiosi, in termini corruttivi, da parte dei soggetti interessati. In sintesi, la ricerca condotta da UNIBO rappresenta un caso emblematico di pratiche SCALPO che si manifestano nella fase esecutiva dell’azione pubblica, spesso attraverso canali formali, ma con effetti potenzialmente distorsivi. Essa evidenzia anche l’importanza di una valutazione empirica dell’efficacia delle strategie anticorruzione, capace di verificare non solo l’esistenza degli strumenti istituzionali, ma anche la loro effettiva capacità di produrre cambiamento. Risultati conseguiti L'attività di ricerca dell'Unità dell'Università di Bologna ha conseguito gli obiettivi previsti dal Work Package 4 (Criminal Capture and Institutions), sviluppando un'analisi teorica ed empirica delle modalità attraverso cui pratiche formalmente conformi alle norme possono produrre effetti distorsivi nell'allocazione delle risorse pubbliche e limitare l'efficacia delle politiche anticorruzione. Sul piano teorico, il progetto ha contribuito alla riflessione sui limiti dell'attuale paradigma anticorruzione, incentrato prevalentemente sull'individuazione di comportamenti penalmente rilevanti e sul rafforzamento degli strumenti di compliance. Tale prospettiva è stata sviluppata nel volume di Lucio Picci “Rethinking Corruption. Reasons Behind the Failure of Anti-Corruption Efforts” (Cambridge University Press, 2024), nel quale si propone una ridefinizione del concetto di corruzione che include anche forme di cattura dello Stato e pratiche formalmente legali ma sostanzialmente distorsive. Il volume costituisce uno dei principali risultati scientifici dell'unità e fornisce il quadro concettuale entro il quale si colloca l'analisi empirica svolta nell'ambito del progetto SCALPO. Sul piano empirico, è stato costruito un nuovo database che integra due fonti informative: le delibere dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) riguardanti le Aziende Sanitarie Locali italiane nel periodo 2016-2023 e l'universo dei contratti pubblici del settore sanitario contenuti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici. Il lavoro di raccolta, classificazione e armonizzazione dei dati ha consentito di realizzare un dataset originale utilizzabile anche per future attività di ricerca. A partire da tali dati sono stati sviluppati due indicatori quantitativi di rischio corruttivo, riferiti rispettivamente al ricorso alle proroghe contrattuali e alla concentrazione anomala dei contratti immediatamente al di sotto delle soglie procedurali previste dalla normativa sugli appalti ("contract bunching"). In particolare, per quest'ultimo fenomeno è stata proposta una nuova metodologia di misurazione, basata sulla ricostruzione controfattuale della distribuzione dei valori contrattuali mediante regressioni polinomiali pesate, che permette di cogliere non soltanto manipolazioni locali attorno alla soglia normativa, ma anche fenomeni di artificioso frazionamento dei contratti. L'analisi empirica ha affrontato due quesiti principali. In primo luogo, è stato verificato se l'attività ispettiva di ANAC sia sistematicamente orientata verso amministrazioni caratterizzate da livelli più elevati degli indicatori di rischio costruiti nel progetto. I risultati mostrano che la selezione delle amministrazioni sottoposte ad audit non appare significativamente correlata agli indicatori quantitativi di rischio considerati. Ciò suggerisce che, almeno con riferimento alle pratiche oggetto dell'analisi, l'attività di vigilanza non risulti sistematicamente indirizzata verso le situazioni potenzialmente più problematiche. In secondo luogo, è stata valutata l'efficacia deterrente degli audit mediante modelli difference-in-differences di ultima generazione, sfruttando la diversa tempistica con cui le Aziende Sanitarie Locali sono state interessate dalle delibere ANAC. L'analisi non evidenzia riduzioni statisticamente o economicamente significative né del ricorso alle proroghe contrattuali né dei fenomeni di contract bunching successivamente agli interventi dell'Autorità, anche nei casi in cui le delibere riguardino esplicitamente tali comportamenti. I risultati si mantengono robusti rispetto a differenti specificazioni econometriche, a misure alternative degli indicatori di rischio e a numerosi esercizi di robustness. Questi risultati suggeriscono che strumenti di controllo fondati prevalentemente su audit, richiami formali e meccanismi di compliance, ma privi di adeguata capacità sanzionatoria e di procedure sistematiche di targeting basate sui dati, possano esercitare un limitato effetto deterrente sui comportamenti delle amministrazioni pubbliche. La ricerca evidenzia pertanto l'opportunità di integrare le attività di vigilanza con metodologie quantitative per l'identificazione preventiva delle situazioni a maggiore rischio e, più in generale, contribuisce al dibattito internazionale sull'efficacia delle istituzioni anticorruzione. I risultati dell'analisi empirica sono confluiti nel manoscritto Cavalieri, Picci e Vanin, Deterrence, Targeting, and the Limits of Anti-Corruption Audits, attualmente in fase di finalizzazione per la sottomissione a una rivista scientifica internazionale. Nel complesso, l'attività svolta dall'Unità di Bologna ha contribuito agli obiettivi del progetto SCALPO mostrando come pratiche formalmente compatibili con il quadro normativo possano produrre effetti riconducibili a fenomeni di cattura dello Stato e come la valutazione dell'efficacia delle politiche anticorruzione richieda non soltanto un'analisi giuridico-istituzionale, ma anche strumenti quantitativi capaci di verificare empiricamente il funzionamento delle istituzioni di controllo. In tal modo, il progetto ha fornito sia nuovi strumenti metodologici sia evidenze empiriche utili per ripensare il disegno delle politiche pubbliche di prevenzione della corruzione.
Project details
Unibo Team Leader: Lucio Picci
Unibo involved Department/s:
Dipartimento di Scienze Economiche
Coordinator:
Università di PISA(Italy)
Total Unibo Contribution: Euro (EUR) 69.047,00
Project Duration in months: 24
Start Date:
28/09/2023
End Date:
28/02/2026
